ESPT: system, który rejestruje wszystko, ale nie zapewnia realnej kontroli. Tylko co trzeci wyjazd dzieci objęty ochroną

Gdy administracja publiczna twierdzi, że „nie da się” analizować rynku wypoczynku dzieci i młodzieży, Europejskie Stowarzyszenie Przedsiębiorców Turystycznych pokazuje, że to nie brak danych jest problemem, lecz brak decyzji, by z nich korzystać. Przeprowadzona analiza ujawnia skalę systemowych zaniedbań i konsekwencje dla bezpieczeństwa uczestników oraz uczciwej konkurencji w turystyce.

Od lat rynek turystyki dzieci i młodzieży wydaje się funkcjonować w Polsce w stanie osobliwej równowagi pozorów. Z jednej strony mamy jeden z najbardziej regulowanych segmentów usług turystycznych, z drugiej system nadzoru, który oficjalnie przyznaje, że nie potrafi odpowiedzieć na podstawowe pytania o to, kto i na jakich zasadach organizuje wypoczynek setkom tysięcy dzieci rocznie. Odpowiedź Ministerstwo Edukacji Narodowej na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez Europejskie Stowarzyszenie Przedsiębiorców Turystycznych potwierdziła to: system bazy wypoczynku nie jest zaprojektowany do celów analitycznych ani regulacyjnych. Jego rola sprowadza się do funkcji informacyjnej dla rodziców.

Państwo widzi skalę, nie widzi struktury

Jednocześnie te same dokumenty pokazują skalę zjawiska. Każdego roku w systemie rejestrowane są dziesiątki tysięcy wypoczynków i setki tysięcy uczestników. Państwo widzi więc masę, ale nie widzi struktury. Nie potrafi rozróżnić, które wyjazdy mają charakter zarobkowy, które nie, kto jest przedsiębiorcą turystycznym, a kto działa poza ustawą o imprezach turystycznych. Administracja przyznaje, że takich danych nie da się wyodrębnić, bo „nie przewidziano takiej potrzeby” na etapie tworzenia systemu. Właśnie ten argument ESPT postanowiło zweryfikować w praktyce.

Stowarzyszenie przeprowadziło roboczą analizę ograniczoną do krótkiego, jasno zdefiniowanego okresu pierwszych dwóch tygodni ferii zimowych oraz jednego z najpopularniejszych kierunków zimowego wypoczynku dzieci i młodzieży, jakim jest Zakopane. Analiza nie korzystała z żadnych niedostępnych narzędzi ani wewnętrznych baz danych. Opierała się wyłącznie na informacjach widocznych w publicznych zgłoszeniach wypoczynku oraz na weryfikacji statusu organizatorów.

Wyniki okazały się dość wymowne. W analizowanym okresie zgłoszono 68 obozów i zimowisk dzieci i młodzieży. Tylko 21 z nich zostało zorganizowanych przez przedsiębiorców wpisanych do rejestru organizatorów turystyki. Pozostałe 47 wyjazdów realizowały inne podmioty przede wszystkim fundacje, stowarzyszenia oraz osoby fizyczne. Łącznie do Zakopanego wyjechało w tym czasie 2 748 dzieci. Zaledwie jedna trzecia z nich uczestniczyła w imprezach objętych pełnym systemem ochrony przewidzianym przez ustawę o imprezach turystycznych.

System działa, ale tylko na papierze

Oznacza to, że zdecydowana większość uczestników wypoczynku nie była objęta mechanizmami, które w innych segmentach rynku uznawane są za oczywisty standard: zabezpieczeniami finansowymi, jasną odpowiedzialnością kontraktową organizatora, obowiązkami informacyjnymi wobec klientów oraz realnym nadzorem marszałków województw. Formalnie wszystko odbywało się zgodnie z procedurą zgłoszeniową. System zadziałał. Tyle, że jak pokazuje analiza zadziałał wyłącznie na poziomie ewidencyjnym, nie regulacyjnym.

Wnioski płynące z analizy ESPT nie są odosobnione. Od kilku lat podobne obserwacje pojawiają się w analizach publikowanych na naszych łamach m.in. przywoływane są dane Polskiej Izby Turystyki, z których wynika, że niecałe 30 proc. dzieci wyjeżdżających na kolonie i obozy korzysta z usług profesjonalnych organizatorów turystyki, wpisanych do rejestru i działających w ramach ustawy o imprezach turystycznych. Oznacza to, że zdecydowana większość rynku funkcjonuje poza systemem, który ustawodawca zaprojektował jako gwarancję bezpieczeństwa i ochrony konsumentów.

Formularz sprzed lat, realia sprzed wczoraj

Zdaniem ESPT jednym z kluczowych źródeł tej sytuacji jest konstrukcja samego formularza zgłoszenia wypoczynku dzieci i młodzieży. Dokument ten wciąż odwołuje się do logiki nieobowiązującej już ustawy z 1997 r. i nie uwzględnia zmian wprowadzonych w 2018 r. wraz z nową ustawą o imprezach turystycznych. W praktyce sprzyja to błędnej kwalifikacji wyjazdów i rozmyciu odpowiedzialności. Tymczasem wyłączenie spod ustawy ma charakter wyjątkowy i może być stosowane tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są przesłanki niezarobkowości, okazjonalności oraz organizacji wypoczynku dla zamkniętej, ograniczonej grupy uczestników. Niespełnienie choćby jednej z nich oznacza pełne podleganie reżimowi ustawy.

Równolegle analiza praktyki rynkowej pokazuje rosnącą rozbieżność między deklaracjami a rzeczywistością. Część wyjazdów organizowanych przez fundacje i stowarzyszenia jest reklamowana publicznie, kierowana do szerokiego grona odbiorców i oferowana w cenach porównywalnych z ofertami komercyjnych touroperatorów. Rodzi to poważne wątpliwości co do faktycznego spełnienia przesłanki niezarobkowości, rozumianej przez prawo nie jako brak podziału zysku, lecz jako brak generowania nadwyżki ekonomicznej w ogóle.

Problem znany administracji od lat

Co istotne, problem ten nie jest nowy ani nieznany administracji. ESPT kilkukrotnie sygnalizowało go zarówno Ministerstwu Edukacji Narodowej, jak i Ministerstwu Sportu i Turystyki, w oficjalnych pismach oraz w ramach prac zespołów roboczych przy Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców. W tym zakresie stanowisko organizacji branżowych pozostaje spójne: obecny model nadzoru tworzy iluzję kontroli, jednocześnie przerzucając ciężar regulacyjny niemal wyłącznie na legalnie działających przedsiębiorców.

Wnioski płynące z analizy ESPT są zatem jednoznaczne. Brak danych nie jest barierą techniczną, lecz konsekwencją przyjętych wiele lat temu założeń, które nie odpowiadają dzisiejszej skali i złożoności rynku. Bez dostosowania formularzy do obowiązującego prawa, umożliwienia generowania danych analitycznych i realnego uszczelnienia systemu wyłączeń, turystyka dzieci i młodzieży pozostanie obszarem strukturalnej nierówności i ograniczonej ochrony uczestników.

Jak podkreślają przedstawiciele ESPT, w obecnym kształcie system nie tylko nie rozwiązuje problemów, ale sam staje się ich częścią utrwalając patologie, za które cenę płacą zarówno uczciwi przedsiębiorcy, jak i rodzice powierzający organizatorom bezpieczeństwo swoich dzieci.

Szara strefa nie kończy się na turystyce dzieci i młodzieży

Analiza dotycząca wypoczynku dzieci i młodzieży nie jest zaskoczeniem, lecz kolejnym potwierdzeniem zjawiska, które opisujemy od lat. Szara strefa w turystyce nie ogranicza się do jednego obszaru w branży. Raport MSiT: jedna trzecia biznesu turystycznego to szara strefa pokazuje, że w 2019 r. jedna trzecia całego biznesu turystycznego w Polsce znajdowała się poza formalnym systemem regulacyjnym, co oznaczało utratę ok. 1,8 mld zł podatków i wpływów do budżetu państwa.

W kolejnych publikacjach zwracaliśmy uwagę na zjawisko „armii nielegalnych firm”, które od lat działa w turystyce, korzystając z luk w przepisach, przewlekłych postępowań i nieskutecznej egzekucji prawa. Jak wynika z analiz branżowych, jedynie niewielka część spraw zgłaszanych przez urzędy marszałkowskie kończy się realnym zakazem działalności, a część podmiotów objętych decyzjami administracyjnymi nadal funkcjonuje w praktyce.

W tym kontekście turystyka dzieci i młodzieży nie jest wyjątkiem, lecz jednym z obszarów, w których skutki systemowych zaniedbań widać szczególnie wyraźnie. Brak skutecznego nadzoru, niejednoznaczne przepisy i iluzja kontroli tworzonej przez formalne rejestry to problemy, które od lat towarzyszą całej branży.