Polityczna gra o opłatę turystyczną. Turystyka jak bankomat – ważna, gdy można z niej coś wyciągnąć

Turystyka została wmieszana w polityczną walkę. Temat opłaty turystycznej, o który branża i samorządy spierają się od lat, stał się elementem bieżącej rozgrywki politycznej. W efekcie zamiast spokojnie szukać odpowiedzi na pytanie, jak finansować rozwój turystyki i równoważyć koszty, które generuje ruch turystyczny, dzielimy skórę na niedźwiedziu. Zapominając, że polowanie może odbywać się jedynie na pokaz.

O opłacie turystycznej dyskutujemy od ponad dekady. Zmieniali się ministrowie, rządy i koncepcje, zmieniała się również sama turystyka. Od początku jednak powracało przekonanie, że jeżeli w Polsce ma zostać wprowadzona opłata pobierana od turystów, powinna być częścią większego systemu, a nie tylko kolejnym źródłem dochodów samorządów bez jasno określonego ustawowo celu ich wydatkowania. Jeżeli ustawa nie wskaże, że pieniądze mają wracać do turystyki – na infrastrukturę, rozwój oferty, promocję, zarządzanie ruchem turystycznym czy system POT–ROT–LOT – to istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostaną one po prostu przeznaczone na dowolne potrzeby danej gminy. Wtedy trudno będzie mówić o opłacie turystycznej jako o narzędziu polityki turystycznej.

Resort turystyki konsultował. Resort finansów zdecydował

15 września do Sejmu trafił projekt przygotowany przez Ministerstwo Finansów, dotyczący m.in. opłaty miejscowej i opłaty uzdrowiskowej. To kuriozalna sytuacja, ponieważ równolegle Ministerstwo Sportu i Turystyki przez ostatnie tygodnie pracowało nad własnym rozwiązaniem dotyczącym opłaty turystycznej, które było konsultowane z branżą i miało być próbą wypracowania szerszego kompromisu między samorządami, branżą turystyczną i systemem promocji turystyki. W czerwcu wiceminister sportu i turystyki Ireneusz Raś mówił publicznie o potrzebie wypracowania wspólnego rozwiązania.

Tymczasem do szybkiego procedowania w Sejmie trafiło rozwiązanie Ministerstwa Finansów, a projekt przygotowywany przez Ministerstwo Sportu i Turystyki został w praktyce pominięty w tej ścieżce. To istotne nie tylko z punktu widzenia samego procesu legislacyjnego. Pokazuje bowiem, że państwo nie wykorzystało efektu prac i konsultacji prowadzonych przez resort odpowiedzialny za turystykę, lecz sięgnęło po rozwiązanie przygotowane przede wszystkim z punktu widzenia systemu podatków i opłat lokalnych.

Dzień później, 16 września, odbyło się pierwsze czytanie projektu, a następnie został on skierowany do dalszych prac. Równolegle procedowane były inne projekty dotyczące opłaty turystycznej. Sejm zdecydował o wspólnym rozpatrywaniu projektów znajdujących się w drukach 2033, 2127, 2872 i 3099. 18 września Sejm uchwalił ustawę. Za przyjęciem projektu głosowało 269 posłów, 141 było przeciw, a 28 wstrzymało się od głosu. Ustawa trafi teraz do Senatu.

Rządowy projekt przewiduje utrzymanie fakultatywnego charakteru opłaty miejscowej i zmianę zasad jej pobierania. Obowiązek zapłaty ma być związany z korzystaniem z noclegu, a nie z celem pobytu. Zmienia się również sposób poboru – podmioty świadczące usługi noclegowe mają zostać płatnikami opłaty. Projekt przewiduje też wynagrodzenie za terminowe przekazywanie prawidłowo pobranych kwot.

W ustawie zaprojektowano konkretny mechanizm poboru pieniędzy. Brakuje jednak równie konkretnego przypisania sposobu wydatkowania tych pieniędzy i powiązania ich z zadaniami związanymi z rozwojem i promocją turystyki. W kształcie uchwalonym w Sejmie „opłatę turystyczną” zmieniono w kolejny podatek lokalny, który zasili budżety gmin.

Jeżeli ustawa nie określi związku między pobraną opłatą a wydatkami na turystykę lub koszty generowane przez ruch turystyczny, pieniądze staną się po prostu dochodem własnym samorządu. Mogą wtedy finansować turystyczną infrastrukturę, ale mogą też zostać przeznaczone na zupełnie inne potrzeby lokalnego budżetu. Dlaczego tak to wymyślono? Ciężko nie zauważyć kontekstu politycznego. 

Nie chodzi tylko o to, kto dostanie pieniądze

Gminy turystyczne ponoszą koszty związane z ruchem turystycznym – od infrastruktury i transportu po gospodarkę odpadami, utrzymanie przestrzeni publicznej czy bezpieczeństwo. Kraków, jako jeden z najważniejszych ośrodków turystycznych w Polsce, ma więc realny problem, który opłata może częściowo pomóc rozwiązać.

Z tego jednak nie wynika, że 100 proc. wpływów powinno automatycznie zostać w gminie. Część środków powinna zasilać także system promocji i rozwoju turystyki na poziomie krajowym i regionalnym.

Potrzeba rozwiązania problemów związanych z ruchem turystycznym w Krakowie jest realna i nie powinna być uzależniona od bieżącego kalendarza wyborczego. Tym bardziej nie powinno się sprowadzać ogólnopolskiego rozwiązania dotyczącego finansowania turystyki do elementu lokalnej kampanii politycznej.

Tymczasem tło tego, co się obecnie dzieje w sprawie ustawy o opłacie turystycznej jest w sposób oczywisty polityczne. 20 sierpnia Donald Tusk wystąpił w Krakowie wspólnie z Moniką Piątkowską, kandydatką w przedterminowych wyborach na prezydenta miasta, i powiedział, że wstępnie ustalił z ministrem finansów, aby planowana opłata turystyczna w 100 proc., a nie w 80 proc., trafiała do gmin. Wybory prezydenta Krakowa odbędą się 27 września.

Trudno nie uznać tego za element kampanii wyborczej. Deklaracja dotycząca pieniędzy, które miałyby trafić bezpośrednio do samorządu, padła przecież w Krakowie, w obecności kandydatki startującej w wyborach na prezydenta miasta, na kilka tygodni przed głosowaniem.

Tymczasem rozwiązanie dotyczące finansowania turystyki powinno być projektowane z myślą o całym systemie, a nie o potrzebach jednej gminy czy jednej kampanii wyborczej.

Branża zgadza się na opłatę. Nie zgadza się na pieniądze bez celu

Wspólne stanowisko Izby Gospodarczej Hotelarstwa Polskiego i Polskiej Izby Turystyki wskazuje, że wpływy powinny być powiązane z rozwojem turystyki lub łagodzeniem negatywnych skutków ruchu turystycznego. Wśród możliwych celów wymieniono m.in. infrastrukturę, atrakcje turystyczne, promocję zrównoważonej turystyki i podnoszenie jakości oferty.

Pytanie nie brzmi już przede wszystkim: „czy pobierać opłatę?”, ale: co za jej pomocą finansujemy i jak zagwarantować, że pieniądze rzeczywiście wrócą do turystyki?

Branża zwraca przy tym uwagę również na sposób poboru opłaty. Hotelarze mają zastrzeżenia do pomysłu, aby to na nich spoczywał ten obowiązek. Wskazują na dodatkowe obowiązki administracyjne i proponują pozostawienie mechanizmu inkasa z wynagrodzeniem za pobór.

Jest jeszcze drugi problem, którego nie można przy tej okazji pominąć – rynek krótkoterminowego najmu. Jeżeli obowiązek poboru będzie w praktyce dotyczył przede wszystkim legalnie działających obiektów noclegowych, a część rynku najmu pozostanie poza systemem, powstanie kolejna nierówność konkurencyjna. Opłata turystyczna powinna więc być projektowana razem z rozwiązaniami dotyczącymi szarej strefy, a nie obok nich.

Turyści mają płacić, a rząd nadal nie wie, jak zarządzać turystyką

Jeżeli państwo chce pobierać od turystów dodatkowe pieniądze pod nazwą opłaty związanej z turystyką, powinno jednocześnie odpowiedzieć, jak ma działać system promocji i rozwoju turystyki. Od lat mówi się o potrzebie uporządkowania relacji między Polską Organizacją Turystyczną, regionalnymi i lokalnymi organizacjami turystycznymi, a także o zmianie sposobu finansowania promocji.

O potrzebie reformy systemu promocji oraz potrzebie poprawy funkcjonowania POT, ROT i LOT dyskutuje się w branży i w resorcie turystyki od wielu lat. Opłata turystyczna mogłaby być jednym z elementów takiej reformy. Jeśli jednak zostanie potraktowana wyłącznie jako dodatkowy dochód gmin, szansa na rozwiązanie szerszego problemu finansowania turystyki zostanie zmarnowana.

To nie jest nowa dyskusja. Wasza Turystyka pisała o opłacie turystycznej już w 2018 roku. Wówczas w branży dyskutowano nie tylko o samej wysokości opłaty i sposobie jej poboru, ale przede wszystkim o tym, jak wykorzystać te pieniądze. Pojawiały się propozycje, aby część wpływów pozostawała w gminach, a część trafiała do LOT-ów, ROT-ów, POT czy specjalnego funduszu turystycznego. Mowa była również o powiązaniu opłaty z finansowaniem promocji i rozwoju turystyki oraz o potrzebie przemodelowania systemu POT–ROT–LOT. Już wtedy więc spór dotyczył nie tylko tego, kto pobierze pieniądze, ale przede wszystkim tego, jak zbudować z opłaty instrument finansowania całego systemu turystyki.

Opłata między Sejmem, kampanią i możliwym prezydenckim wetem

Na razie nie wiadomo, czy cały proces legislacyjny zakończy się wejściem nowych przepisów w życie. 18 września Sejm uchwalił projekt, ale przed ustawą pozostają kolejne etapy prac. Sam fakt uchwalenia ustawy przez Sejm nie oznacza jeszcze, że rozwiązanie wejdzie w życie.

Mamy przed sobą wybory parlamentarne w 2027 roku, a opłata turystyczna może być postrzegana przez wyborcę i przedstawiana przez obecną opozycję jako kolejne obciążenie finansowe związane z podróżowaniem. Co istotne, nie będzie ono dotyczyło wyłącznie turystów zagranicznych przyjeżdżających do Polski. Obejmie również Polaków korzystających z noclegów w kraju. Z punktu widzenia politycznego wprowadzenie nowego obciążenia finansowego tuż przed wyborami to oczywiste seppuku.

Dlatego obecne prace mogą okazać się przede wszystkim politycznym etapem tej historii. Projekt można przeprowadzić przez parlament, prowadzić kolejne debaty i przedstawiać go jako rozwiązanie problemu, o którym branża i samorządy dyskutują od lat, a ostatecznie nie doprowadzić do jego wejścia w życie.

Tym bardziej, że dodatkowym „bezpiecznikiem” jest prezydent Karol Nawrocki. Jeśli projekt przejdzie przez Senat i zostanie przedstawiony prezydentowi, jego weto może zatrzymać całą sprawę. Nie można oczywiście przesądzić dziś, że prezydent właśnie tak postąpi. Jego dotychczasowe decyzje dotyczące ustaw zwiększających obciążenia podatkowe pokazują jednak, że prezydenckie weto jest realnym scenariuszem.

W efekcie może powstać bardzo wygodny polityczny scenariusz: rząd przed wyborami może pokazać, że rozwiązuje problem finansowania turystyki i daje samorządom dodatkowe pieniądze, a po drugiej stronie prezydent może wystąpić w roli tego, który blokuje nowe obciążenie finansowe. Projekt przejdzie parlamentarną ścieżkę, będzie można powiedzieć, że zrobiono wszystko, co należało zrobić, a na końcu ustawa nie wejdzie w życie.

To oczywiście część spekulacji, a nie przesądzony wynik procesu legislacyjnego. Ale trudno ignorować fakt, że mamy jednocześnie lokalną kampanię wyborczą w Krakowie, zbliżające się wybory parlamentarne i rozwiązanie, które może być postrzegane przez obywateli jako kolejne obciążenie finansowe. W takim otoczeniu trudno patrzeć na obecne prace wyłącznie merytorycznie, szczególnie jeśli merytoryczne argumenty branży zostały – delikatnie rzecz ujmując – pominięte.

Kiedy trzeba pieniędzy lub argumentu w kampanii, turystyka nagle staje się ważna

I właśnie to jest w tej całej historii najbardziej irytujące i przygnębiające. Po ponad dziesięciu latach dyskusji o opłacie turystycznej nadal nie mamy odpowiedzi na podstawowe pytanie: jaki ma być system finansowania i rozwoju turystyki w Polsce? Mamy za to kolejny projekt, kolejne potencjalne pieniądze do pobrania i kolejny spór o to, kto ma je dostać.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że decydenci przypominają sobie o turystyce głównie wtedy, kiedy trzeba z niej coś zgarnąć. Zaczyna być ważna, kiedy pojawia się możliwość wprowadzenia nowej opłaty bądź wykorzystania jako atutu w kampanii wyborczej. Kiedy natomiast trzeba stworzyć spójny system, zapewnić stabilne finansowanie promocji, uporządkować relacje POT–ROT–LOT czy poważnie porozmawiać z branżą o jej problemach, zainteresowanie wyraźnie słabnie.

Turystyka to dla decydentów jedynie bankomat. Podejść, pobrać pieniądze i odejść. Bez pytania, jak działa, czego potrzebuje i co zrobić, żeby za kilka lat nadal było z czego wypłacać.