Wydłużono termin przedawnienia kar dla przewoźników lotniczych za nieprzekazywanie danych PNR

Za nieprzekazywanie w terminie danych PNR, Straż Graniczna obciążała wysokimi karami przewoźników lotniczych. Nowelizacja ustawy o przetwarzaniu danych osobowych ma rozłożyć w czasie proces nakładania kar za niewywiązanie się z tego obowiązku. Przyjęta poprawka pozwala na tymczasowe zawieszenie lub niewszczynanie postępowań za dotychczasowe naruszenia obowiązku przekazywania danych pasażera. Nowe przepisy przedłużają też termin przedawnienia nałożenia kary administracyjnej z trzech do pięciu lat.

Dane o przelocie pasażera (PNR) są danymi osobowymi, które musi podać każdy pasażer, a przewoźnik lotniczy ma obowiązek ich gromadzenia, przechowywania i przekazywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek przekazywania danych PNR do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach wszedł w życie z dniem 29 maja 2018 r. wraz z ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2019 r. poz. 1783). Od czerwca do grudnia ubiegłego roku Straż Graniczna, która pełni funkcję JIP, zasypała karami administracyjnymi przewoźników, którzy w 2018 nie wywiązali się z obowiązku przesłania wymaganych informacji.

Ustawa o przetwarzaniu danych osobowych przelotu pasażera

Zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy o PNR, każdy przewoźnik lotniczy, który wykonuje międzynarodowe przewozy pasażerów na trasach z Polski i do Polski musi przekazywać Straży Granicznej dane PNR. Regulacja ma na celu wdrożenie unijnej dyrektywy z 2016 r. o wykorzystywaniu danych o przelocie pasażera w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości. Jest to skutek zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych w strefie Schengen, gdzie Unia Europejska przyjęła przepisy, które pozwalają na swobodną wymianę danych osobowych między organami ścigania. W ramach tych działań dane PNR wykorzystywane są na kilka sposobów: w celu oceny pasażerów przed przylotem lub wylotem według przyjętych kryteriów ryzyka, identyfikacji konkretnych osób, do opracowania kryteriów ryzyka oraz w dochodzeniach lub postępowaniach sądowych.

Dane PNR, które podlegają przekazaniu obejmują m.in.:

• imię i nazwisko pasażera,
• dane teleadresowe,
• obywatelstwo i płeć,
• datę i trasę przelotu,
• numer miejsca w samolocie,
• informacje dotyczące bagażu,
• informacje dotyczące sposobu płatności.

Z ujawnionych danych wyłączone zostały informacje takie jak rasa, religia, stan zdrowia, orientacja seksualna czy poglądy polityczne.

„Hurtowe” karanie przewoźników lotniczych

Powyższe dane przewoźnicy lotniczy powinni przekazać samodzielnie we wskazanych w ustawie terminach, czyli od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy. Za niedopełnienie każdego obowiązku przekazania informacji przewidziana jest sankcja w wysokości 20 tys. zł. Zatem podczas jednego rejsu może dojść dwukrotnie do naruszenia przepisów związanych z nieprzekazaniem danych: przed i po odprawie. Na każdy lot nakładana jest osobna kara, za każdy lot przewoźnik obciążany jest więc kwotą 40 tys. zł.

„W czerwcu, trzy lata po wejściu ustawy w życie, Straż Graniczna wszczęła postępowania administracyjne za każdy lot i rozpoczęła nakładanie na przewoźników lotniczych kar administracyjnych. Kara za każdy lot sięga 40 tys. zł. Na koniec ubiegłego roku suma kar, które w tych postępowaniach mogły być nałożone, sięgała 4 mld zł. Im większy przewoźnik tym więcej wszczętych wobec niego zostało postępowań, ponieważ wykonuje on więcej lotów. Podjęte przez Straż Graniczną działania to działania na masową skalę. Zostały uruchomione „hurtowo” tuż przed upływem okresu przedawnienia możliwości nałożenia kary tj. trzech lat” – mówi Karolina Bonarska-Lenarczyk, radca prawny.

Nowelizacja ustawy

Nowelizacja zmienia kilka zasad nakładania kar na linie lotnicze. Przede wszystkim na okres dwóch lat przedłużony został termin przedawnienia dotyczący możliwości nałożenia kary administracyjnej. Jego zmiana ma zastosowanie do naruszeń, które miały miejsce przed wejściem nowelizacji i nie uległy przedawnieniu. Drugą ważną zmianą jest zawieszenie wszczętych postępowań w sprawie nakładania kar pieniężnych.

Wejście w życie nowelizacji ustawy dotyczącej PNR pozwala na rozłożenie w czasie procedury nakładania kar na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniem obowiązku przekazywania danych do Straży Granicznej. W pierwotnym projekcie nowelizacji przewidziane były niekorzystne rozwiązania dla linii lotniczych, które zakładały wydłużenie terminu na nałożenie kary za nieprzekazywanie danych PNR do pięciu lat i możliwość objęcia wielu naruszeń ustawy jednym postępowaniem administracyjnym. Poprawki Senatu łagodzą skutki tych zmian poprzez czasowe wstrzymanie prowadzenia postępowań przeciwko przewoźnikom. Sejm przyjął poprawkę Senatu i tym samym pozwolił na zawieszenie oraz niewszczynanie postępowań, które mają ukarać linie lotnicze za dotychczasowe naruszenia. Na okres dwóch lat zawieszone zostaje wszczynanie i prowadzenie postępowań administracyjnych za dotychczasowe nieprzezywanie danych PNR, egzekwowanie tych kar, a także termin karalności.

Nowelizacja, poza wydłużeniem terminu przedawnienia, pozwoli na objęcie postępowaniem więcej niż jednego naruszenia i wydanie jednej decyzji w odniesieniu do wielu naruszeń. To oznacza, że loty jednego przewoźnika zostaną połączone w jedną sprawę zamiast rozliczania go z każdego lotu osobno. Do tej pory każde z ponad 100 tys. naruszeń były traktowane jako osobna sprawa, zakończona decyzją administracyjną.

Nowe prawo pozwala na zawieszenie kar wobec przewoźników, dla których została wydana już decyzja o jej nałożeniu. Oznacza, to że przewoźnik lotniczy nie będzie musiał obecnie płacić kary administracyjnej, ponieważ wyegzekwowanie jej zostało zawieszone na okres dwóch lat. Zmieniony termin ma też zastosowanie do naruszeń, które miały miejsce przed wejściem nowelizacji ustawy i nie uległy przedawnieniu. Po okresie dwóch lat, jeśli nie zostaną wprowadzone dalsze zmiany do przepisów PNR, wstrzymane terminy zaczną biec, a termin nałożenia kary będzie wynosił już pięć lat, a nie jak wcześniej – trzy lata.

„Nowelizacja rządowa wydłużyła ten okres do pięciu lat, co mogło dawać podstawę do kontynuowania nawet tych postępowań, które za chwilę przedawniłyby się. Wymierzenie kar może doprowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji finansowej czy nawet do upadłości wielu przewoźników lotniczych lub wycofania się z polskiego rynku. Taka sytuacja będzie miała niekorzystny wpływ na komunikację z innymi krajami, ale także na funkcjonowanie innych branż powiązanych z przewozami lotniczymi, w tym na szeroko rozumianą branżę turystyczną” – wyjaśnia Karolina Bonarska-Lenarczyk.

Przewoźnicy uważają, że byli gotowi na przekazywanie danych zgodnie z wymaganiami do Straży Granicznej, ale w początkowym okresie wystąpiły znaczące problemy techniczne niezawinione ze strony linii lotniczych. Niewykryty wcześniej problem doprowadził do powstania zaistniałej sytuacji. Ciężko w tym momencie ustalić, co było główną przyczyną wcześniejszego niewysyłania informacji.

Kompromisowe rozwiązanie problemu

Wprowadzenie uregulowań ma ograniczyć negatywne skutki finansowe dla linii lotniczych, jakie wynikają z grożących im kar za naruszenie obowiązków przekazywania danych PNR. Stworzenie tych uwarunkowań umożliwi rozłożenie nakładania kar w dłuższym czasie. Linie lotnicze apelowały o zmniejszenie lub anulowanie ich, ponieważ branża i tak znajduje się już w kryzysie spowodowanym pandemią, ale dyrektywa nie przewiduje odstąpienia od karania przewoźników czy też złagodzenia nakładania kar.

19 stycznia 2021 r. podczas posiedzenia Senatu RP, na którym odrzucono nowelizację ustawy w kształcie przygotowanym przez rząd, przedstawiciele branży lotniczej wyrazili wątpliwości, czy wydłużenie terminu będzie jakkolwiek w stanie pomóc liniom lotniczym i rozłożyć w czasie procedurę nakładania kar. Zwrócono też uwagę, że większość naruszeń zostało dokonanych na początku wprowadzenia tego systemu i niedługo zostaną one przedawnione.

„Finalnie jednak w wyniku konstruktywnej komunikacji branży lotniczej, przy wsparciu IATA i BARIP ze stroną rządową udało się wypracować kompromisowe rozwiązanie. „Wygląda na to, że wypracowaliśmy z rządem wspólne stanowisko. Branża jest przeciwna wstecznemu wymierzaniu kar na tak dużą skalę i to w dobie pandemii. Zaproponowaliśmy, aby wszczęte postępowania zawiesić i nie wszczynać kolejnych za naruszenia dokonane do 31 grudnia 2021 r. Zawieszeniu miałoby podlegać także wykonanie już nałożonych kar. Problem został zażegnany na kolejne dwa lata, ale jeśli nie będziemy poruszać tego tematu, to po minionym czasie wszyscy przewoźnicy znowu będą mieć te same trudności z jakimi mierzą się obecnie. 3 lutego 2022 r. Prezydent podpisał nowelizację uwzględniającą kompromisowe rozwiązanie, ale mimo to konieczne są dalsze prace w celu wypracowania długofalowego rozwiązania pozwalającego na abolicję lub zmiarkowanie kar ” – dodaje Karolina Bonarska-Lenarczyk, radca prawny.

Surowe konsekwencje nieprzesyłania danych PNR

Na dzień dzisiejszy do systemu PNR podpiętych jest 99 proc. linii lotniczych. Obecnie wszystkie podłączone do systemu podmioty na bieżąco raportują dane PNR. Zamierzony cel został osiągnięty. Bez zaproponowanych zmian i niewydłużenia terminu przedawnienia, Komendant Główny Straży Granicznej byłby zmuszony do ukarania przewoźników, ponieważ anulowanie kar mogłoby stanowić naruszenie dyrektywy. W tej sprawie zostało wysłane pismo do Komisji Europejskiej z zapytaniem o możliwość ich anulowania. Jeżeli termin nie zostałby wydłużony, a komendant nie wydałby decyzji o ukaraniu, sam zostanie narażony na konsekwencje prawne, jakie wynikają z Kodeksu karnego.

Polska jest jednym z nielicznych państw, które tak surowo egzekwuje niewywiązanie się z obowiązku przesyłania danych PNR. Przewoźnicy argumentują, że w innych krajach stosowane są symboliczne kary finansowe lub pouczenia. W ustawie zaznaczone zostało, że w sytuacji kiedy przewoźnicy nie przekazują danych lub nie przekazują ich we właściwym formacie albo w inny sposób naruszają przepisy krajowe przyjęte na podstawie dyrektywy, podlegają odstraszającym, skutecznym i proporcjonalnym sankcjom, w tym karom finansowym, jednakże nie zostały one wskazane jako jedyna sankcja.